□鄭志華
  近期,中美軍機在我南海空域的對峙事件,再次引發了人們對外國軍機在沿海國專屬經濟區上覆空域航行規則的關註和討論。美國利用其掌握國際話語權的霸勢,稱我軍機持續在“國際空域”干擾開展正常偵察任務的美軍反潛機和巡邏機,指責我例行識別查證是“令人深感不安的挑釁”,威脅到美國艦機的航行和飛越自由。
  外國軍機是否有權在其他沿海國專屬經濟區上空進行軍事監視和抵近偵察,此類活動是否屬於《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)所規定的航行和飛越自由範圍,抑或是對此種自由的濫用?沿海國是否有權對於此類飛行進行必要的規制?遺憾的是,《公約》相關條文雖有涉及,但表述卻十分含糊。
  《公約》第58條第1款規定,在專屬經濟區內,所有國家,不論沿海國或內陸國,在本公約有關規定的限制下,享有第87條所指的航行和飛越的自由,鋪設海底電纜和管道的自由以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途。美國認為,軍事偵察、軍事測量、情報收集乃至軍事演習均屬於“與這些自由有關的海洋其他國際合法用途”。
  姑且不論這些軍事活動是否屬於航行和飛越自由的範疇、是否屬於其他國際合法用途,退一萬步來說,即便如此,按照《公約》第58條第3款的規定,美國在他國專屬經濟區內行使其權利和履行其義務時,應適當顧及沿海國的權利和義務,並應遵守沿海國國內法。儘管中國在南海尚未頒佈有關防空識別區的法令,但根據我國測繪法第7條的規定,外國組織或者個人在中華人民共和國領域從事測繪活動,必須與中華人民共和國有關部門或者單位依法採取合資、合作的形式進行,並不得涉及國家秘密和危害國家安全。儘管該條規定調整的是外國人在中國管轄領域內的測繪活動,並非專門針對軍事測量,但是外國軍機的軍事測量或抵近偵察等行為均在該條條文含義的可能範圍之內,應當受其規制。
  還有美國學者認為,中國的相關國內法違反了《公約》的規定,不當地限制了航行與飛越自由,因為《公約》僅要求使用國遵守“按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章”。問題是,事實上美國自身也通過其國內法令,對沿近海上空的飛行加以限制。早在1950年代,美國就聯合加拿大設立北美防空識別區。北美防空識別區向大西洋和太平洋延伸數百海裡,由兩國民用航空機構和軍隊共同管理。美國《航空信息手冊》就明確規定,為了確保飛機在美國和國際空域邊界附近能夠提前通報身份,美國可以設立防空識別區,如果外國飛機擅闖防空識別區,美國有權從接觸、識別和後攔截三個階段實施攔截。除了本土之外,美國還在阿拉斯加、關島和夏威夷均設有防空識別區,分別向俄羅斯、中國和朝鮮方向延伸。試問,這是否違反公約規定,不當限制飛越自由?為什麼美國可以基於對其國土安全的關切,對於進入其防空識別區的各類飛機進行接觸、識別和攔截,中國就不能在其專屬經濟區上空對美國的軍機進行接觸、識別和攔截。難道說,僅僅是因為中國在南海沒有設置防空識別區!
  但美國恰恰是強烈反對中國在南海設立防空識別區的,美國白宮發言人卡尼以及白宮國安會亞洲事務高級主任梅德羅斯都曾經先後表示,美國不接受也不承認中國所設立的防空識別區,中國若設立新的南海防空識別區,將是挑釁而且是破壞穩定的行為。這也將導致美國在區域軍事部署的改變,甚至在區域增兵。
  美國的兩面做派可以休矣!美國對其自身國土安全進行合理關切,也應適當顧及包括中國在內的其他沿海國對於自身主權和領土安全的重大關切。事實上,美國軍機對其他沿海國的抵近偵察,獲取單向的軍事與安全信息,是一種濫用權利的行為,既違反了《公約》第300條所要求的“誠意履行根據本公約承擔的義務並應以不致構成濫用權利的方式,行使本公約所承認的權利、管轄權和自由”;也違反了《公約》第301條規定的不得違背國際法原則進行任何武力威脅或使用武力。雖然美國還不是《公約》的締約國,但不能否認上述規則均已構成國際習慣法。儘管《公約》明確規定了其他國家在專屬經濟區的航行和飛越自由,但美國也不能肆意將此擴大解釋為各種軍事活動的自由。美國不應一方面對他國妄加指責,另一方面自己卻逍遙法外;更不應一方面不加入《公約》,另外一方面卻還妄圖把持對《公約》的解釋權,甚至進行特殊解釋。
  美國自身的國家實踐也昭示著傳統關於空域的二分法已經不合乎現實,因為在領空和國際空域之間,國家基於安全考量還可以設立防空識別區等特殊空域,而且這已經成為一種普遍的國際實踐。正如中國國防部發言人楊宇軍所說,“美方對中方大規模、高頻度的抵近偵察才是危及中美海空軍事安全、導致意外事件發生的根源。”美國倡議各方停止、凍結在南海的挑釁舉動,自己也應該進行必要的剋制,而非一再尋釁滋事,挑起事端後再倒打一耙。事實證明,美國軍機的抵近偵察行為是對沿海國國家安全利益的侵害,是一種變相的武力威脅,也是對專屬經濟區航行和飛越自由的濫用。
  (作者單位:華東政法大學國際航運法律學院)
  (原標題:美軍機抵近偵察有悖國際法準則)
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蘇永康

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